제1절 공익사업과 손실보상

사용 시 주의(알림)사항

• 1. 토지 등 보상실무 분야는 행정사분들의 토지 등 보상 실무에 참고할 만한 사항을요약 정리한 사항으로 토지 등 보상업무 수임 시 참고용으로만 사용하여 주시고그 이외의 목적이나 법률적으로는 효력이 없을 수 있습니다. 또한 무단전재, 재배포 및 복제를 금합니다.
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참고 및 인용 문헌(자료)

• - 국토교통부, 유권해석(2015~2021)
• - 국토교통부, 중앙토지수용위원회, 『토지수용 업무편람』 (2018~2021)
• - 국토교통부, 질의회신(2008-2016)
• - 한국토지주택공사, 『보상실무 편람」 (2018-2021)
• - 한국감정평가협회·한국감정원, 『감정평가 실무기준 해설서(I, II)』
• - 한국감정평가협회, 『감정평가 관련 판례 및 질의회신(I, I)』
• - 최근 대법원 판례, 헌법재판소 결정, 법제처 법령해석
• - 대한행정사협회, 『행정사 업무편람』

8 토지 등 보상 실무

제1절

공익사업과 손실보상

1 공익사업

• 가. 공익사업이란공익사업이란 공공의 이익 증진을 위하여 필요한 사업으로, 사업시행자가 해당사업의목적 달성을 위하여 토지 등을 취득하거나 사용할 수 있는 사업을 말함
• 나. 공익사업과 「토지보상법」
• 1) 공익사업에 필요한 토지 등을 사업시행자에게 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및보상에 관한 법률」 (이하 "토지보상법"이라 한다)에 따라 협의 또는 수용에 의하여취득하거나 사용하게 하는 사항을 규정
• 2) 손실의 보상에 관한 사항을 「토지보상법」에서 규정함으로써 공익사업의 효율적인수행을 통한 공공복리의 증진과 사유재산권의 적정한 보호
• 3) 공익사업은 그 사업에 필요한 토지 등을 토지소유자 또는 관계인과 협의에 의하여취득 또는 사용할 수 없는 경우에는 강제적으로 취득 또는 사용할 수 있는 사업이므로, 공익사업의 대상을 법률에서 명확히 규정하고 있음
• 4) 공익사업은 「토지보상법」에 의한 사업인정을 받아도 당사자 간의 협의에 의해 토지 등을 취득하는 것을 원칙으로 규정하고 있으므로, 협의가 불가능할 경우에 한해서 관련법 등에 의한 일정한 절차를 거치도록 한 후 강제적인 취득 또는 사용이 법률로 허용
• 5) 공익사업은 「토지보상법」 제4조제1호 내지 제7호 또는 제8호의 그 밖에 별표에 규정된 법률에 따라 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업으로 한정되며, 별표는 「토지보상법」 외의 다른 법률로 개정할 수 없음

1 관련법령 : 「토지보상법」 제4조(공익사업) 제1항~제8항 참조

그 밖에 별표에 규정된 법률에 따라 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업(제4조제8호 관련)

• 다. 토지보상법의 적용
• 1) 「토지보상법」은 공익사업에 해당되지 않는 사업에는 적용할 수 없음 1관련법령 : 「토지보상법」 제3조(적용 대상)
• 2) 「토지보상법」은 국·공유재산의 관리 또는 공익사업 외의 목적을 위한 토지 등의매수 등에는 적용되지 않음 10 유권해석 : 공유재산의 효율적인 사용·관리를 위해 사유지를 매수하는 경우는 「토지보상법」 적용 대상이 아니다. [국토교통부 토지정책과-5434, 2011.11.15]
• 3) 「토지보상법」은 토지 등을 취득 또는 사용하는 경우의 보상에 적용 1= 제한에 따른 보상에는 적용되지 않음
• 4) 「토지보상법」의 적용 시점은 공익사업으로 인정되는 시점이 됨
• 5) 「토지보상법」 제4조제2호 및 제4호 사업은 "관계 법률에 따라 허가·인가·승인·지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 사업"으로 규정하고 있으므로 제2호 및제4호에 규정되어 있는 사업은 관계 법률에 따라 허가 등을 받은 시점부터 공익사업으로 되어 「토지보상법」이 적용
• 6) 「토지보상법」 제4조제1호, 제3호 및 제5호 사업은 공익사업으로 인정되는 시점이명확하지 않으나 「토지보상법 시행령」 제7조제1항에서는 "공익사업의 계획이 확정되었을 때" 토지 및 물건 조서를 작성하도록 규정하고 있으므로 그 이후부터 「토지보상법」 이 적용
• 라. 착안사항
• 1) 「헌법」 제23조제3항에서는 "공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다."라고 하여 보상대상을 재산권으로 규정
• 2) 「토지보상법」은 수용만이 아니라 협의의 보상의 경우에도 적용되며 협의의 보상인경우에는 사업인정 전·후 모두에 적용됨
• 3) 「토지보상법」 제3조에서 규정하고 있는 적용 대상(토지 등)
• · 토지
• · 토지에 관한 소유권 외의 권리
• · 토지에 정착한 물건
• · 토지에 정착한 물건의 소유권 외의 권리
• · 광업권·어업권 또는 물의 사용에 관한 권리
• · 토지에 속한 흙·돌·모래 또는 자갈에 관한 권리 등
• 4) 토지에 관한 소유권 이외의 권리는 지상권·지역권·전세권·저당권과 사용대차·임대차에 의한 권리 등이 포함
• 5) 토지에 있는 흙·돌·모래 또는 자갈은 토지가 취득 또는 사용되는 경우 토지에 포함되어 평가
• - 다만, 토지는 공익사업에 필요하지 않고, 토지에 속한 흙·돌·모래 또는 자갈에 관한 권리만이 공익사업에 필요한 경우에는 토지와는 별도로 취득 또는 사용의 대상이 되는 경우도 있을 수 있음
• 6) 보상대상인 토지 등은 아래 사항에 부합되어야 함
• · 적합성 : 공익사업의 목적에 적합
• · 공익성 : 사업에 제공되는 것이 현실의 이용에 있어서보다도 공익성이 높아야함
• · 최소성 : 필요한 최소한도에 그쳐야 함
• · 비대체성 : 다른 방법으로는 그 공익사업에 필요한 수요를 충당시킬 수 없어야함 ✓오 [판례 수용의 목적물은 사업을 위해 필요한 최소한도에 그쳐야 한다.

[대법원 2005.11.10, 선고 2003두7507

• 7) 취득 또는 사용의 대상이 되지 않는 토지 등
• · 외교특권이 인정되는 자의 재산
• · 공익사업에 이용되고 있는 토지(예외가 있을 수 있음)
• · 공물(예외가 있을 수 있음)
• · 토지 세목에 포함되지 아니한 토지
• · 사업시행자 소유의 토지 등
• 8) 보상대상 적용 이외에도 취득하거나 사용함에 따라 부수적으로 발생하는 손실에대한 보상인 이전보상, 영업보상, 이주대책, 이사비 등이 포함되므로 적용 대상과보상대상은 사안별로 다를 수 있음

2 손실보상

• 가. 손실보상의 의의와 근거법령
• 1) 공공필요에 의한 행정기관의 적법한 공권력의 행사로 인하여 재산권에 가하여진특별한 희생에 대하여 사유재산 보장과 공평 부담의 견지에서 행하여지는 재산적보전을 말함
• 2) 보상 원인이 적법한 행정작용에 의한 것이며 그 손실은 적법하게 가하여진 특별한희생이라는 점에서 불법행위로 인한 손해배상과 구별됨
• 3) 손실보상에 대한 평가는 「토지보상법』 외에도 『부동산 가격공시에 관한 법률], 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률], 「감정평가에 관한 규칙』, 「감정평가 실무기준』, 「토지보상 평가지침(감정평가사협회 내규)」 등의 관련 규정에 의하고, 관련 규정이없는 경우에는 감정평가 일반이론 등에 따르고 있음
• 나. 「토지보상법」상 손실보상의 원칙
• 1) 사업시행자 보상의 원칙가) 공익사업에 필요한 토지 등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자 또는 관계인이 입은 손실은 사업시행자가 보상하여야 함나) 미지급용지에 대해서는 새로운 사업시행자가 보상

1 관련법령 : 「토지보상법」 제61조(사업시행자 보상)

트 유권해석 : 미지급 용지의 손실보상의 주체는 새로운 사업시행자에게 있다.

[2010.09.16, 토지정책과-4606]

• 2) 사전보상 원칙가) 사업시행자는 해당 공익사업을 위한 공사에 착수하기 이전에 토지소유자 등에게 보상액 전액을 지급하여야 함 e 다만, 천재지변 시의 토지 사용과 시급한 토지 사용의 경우 또는 토지소유자 등의 승낙이 있는 경우에는 사후보상을 할 수 있음나) 공익사업 시행지구 밖의 어업에 피해가 발생하여 실제 피해액을 확인할 수 있는 때에는 사후보상도 가능다) 사전보상 없이 공익사업에 착수한 것은 위법행위가 되므로 이로 인하여 손해가 발생하였다면 손해배상책임을 져야 함

1 관련법령 : 「토지보상법」 제62조(사전보상)

✓으 [판례 보상금을 지급하지 아니하고 미리 공사에 착수하여 손해가 발생하였다면 사업시행자는 손해배상책임을 진다.

[대법원 2013.11.14, 선고 2011다27103]

• 3) 현금보상 원칙가) 보상금은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 현금으로 지급나) 사업시행자가 국가, 지방자치단체, 그 밖에 대통령령으로 정하는 「공공기관의운영에 관한 법률』에 따라 지정·고시된 공공기관 및 공공단체인 경우 「토지보상법」에서 정하는 바에 따라 해당 사업시행자가 발행하는 채권으로 지급할수 있음다) 해당 공익사업의 시행으로 조성한 토지로 보상할 수도 있음(대토보상)

1 관련법령 : 「토지보상법」 제63조(현금보상 등)

• 4) 개인별 보상원칙가) 토지소유자 또는 관계인에게 개인별로 보상액을 산정할 수 없을 때를 제외하고는 개인별로 보상나) 소유권 이외의 권리에 대하여는 권리를 말소하게 한 후 보상금 지급다) 보상대상의 항목 간에는 보상금의 유용이 가능

1 관련법령 : 「토지보상법」 제64조(개인별 보상)

✓으 [판례 행정소송의 대상이 된 물건 중 일부 항목에 관한 보상액이 과소하고 다른 항목의 보상액은 과다한 경우, 그 항복 상호 간의 유용이 허용된다.

[대법원 2014.11.13, 선고 2014두1451]

• 5) 일괄보상원칙동일한 사업지역에 보상 시기를 달리하는 동일인 소유의 토지 등이 여러 개 있을 경우토지소유자 또는 관계인의 요구가 있는 때에는 일괄하여 보상금을 지급

1 관련법령 : 「토지보상법」 제65조(일괄보상)

• 6) 사업시행 이익과 상계금지 원칙가) 동일한 토지소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부를 취득 또는 사용하는 경우 당해 공익사업의 시행으로 인하여 잔여지의 가액이 증가하거나 그 밖의 이익이 발생한 때에도 그 이익을 그 취득 또는 사용으로 인한 손실과 상계 하여서는 안 됨나) 잔여지에서 발생하는 사업시행 이익은 편입토지의 보상액에서 공제할 수 없을뿐만 아니라 잔여지의 보상에서도 이를 공제할 수 없음

1 관련법령 : 「토지보상법」 제66조(사업시행 이익과의 상계금지)

• 7) 시가보상의 원칙가) 보상액의 산정은 협의에 의한 경우에는 협의성립 당시의 가액을, 재결에 의한경우에는 수용 또는 사용의 재결 당시의 가액을 기준으로 한다. 나) 시가(1t1)란 통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 가격으로서 적정가격을 말함

1 관련법령 : 「토지보상법」 제67조(보상액의 가격시점 등)

7 유권해석 : 협의취득을 위한 보상평가의 기준시점은 '가격조사를 완료한 일자'가 아니라 '보상계약이 체결될것으로 예상되는 시점'으로 보는 것이 타당하다.

[2011.10.04, 토지정책과-4699]

• 8) 해당 공익사업으로 인한 가치변동 배제의 원칙가) 해당 공익사업으로 인한 토지 등, 가치의 변동은 보상평가에서 고려하지 않음나) 해당 공익사업의 시행에 따른 절차로서 행한 토지이용계획의 설정·변경·해제 등에 따른 가치의 증감분은 토지이용계획의 설정·변경·해제 등이 되기이전 상태를 기준으로 보상 평가하여야 함다) 해당 공익사업에 의하여 토지가 분할되거나 지목이 '도로' 등으로 변경되거나형태 등이 열악하게 된 경우도 해당 공익사업으로 인한 토지 등의 가치의 변동에 해당하므로 이를 고려하지 않음

1 관련법령 : 「토지보상법」 제67조(보상액의 가격시점 등)

✓으 [판례 다른 공익사업으로 인한 개발이익은 보상액에 포함되어야 한다.

[대법원 2014.02.27, 선고 2013두21182]

• 다. 손실보상의 종류
• 1) 재산권 보상(재산의 객관적 가치보상) 가) 토지보상: 취득하는 토지, 사용하는 토지, 잔여지, 공익사업지구 밖의 보상나) 토지 이외의 재산권 보상 : 지상 물건(건축물, 공작물, 과수, 묘목, 입목, 농작물, 분묘)·권리(광업권, 어업권) 등의 보상다) 부대적 손실보상 : 실비 변상적 보상(동산 이전비, 과수의 이식비, 가축운반비, 잔여지공사비 등), 일실손실 보상(영업보상, 농업보상 등)
• 2) 생활권 보상가) 주거용 건축물의 최저액 보상나) 주거용 건축물의 재편입 가산금 보상다) 이주정착금라) 이비, 이어비: 공익사업의 시행으로 농업·어업을 계속할 수 없게 되어 다른지역으로 이주하는 농민·어민마) 소수 잔존자 보상 : 공익사업의 시행으로 인하여 1개 마을의 주거용 건축물 대부분이 사업시행지구에 편입되어 이주가 불가피하다고 사회 통념상 판단되는경우바) 간접 보상(사업손실 보상) : 이주자택지, 생활대책용지, 협의양도인 택지, 주택의 특별공급, 대토 등손실보상 관련 규정체계헌법 제23조제3항법률토지보상법부동산 가격공시에 관한 법률, 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률토지보상법시행령법규시행령시행규칙토지보상법시행규칙농작물실제소득인정기준행정부비법규보상관련판례부동산 가격공시에 관한 법률 시행규칙감정평가에 관한 규칙훈령법원부동산 가격공시에 관한 법률 시행령국토교통부, 법제처 등의질의회신감정평가 실무기준표준지 조사·평가 기준중앙토지사업토지보상평가지침수용위원회시행자 (감정평가사협회 내규)
• · 토지보상평가지침재결사례내규 .방침토지수용업무편람 등
• · 광업권, 어업권 영업손실평가지침
• · 선하지·분묘 등 보상액 산정 지침
• 라. 도표(몸초)로 본 손실보상 유형범위세부내용구분일반토지, 공법상 제한받는 토지토지보상 (토지소유권) 취득하는 토지미지급용지, 도로·구거, 개간지소유권 외의 권리 목적이 되는 토지사용하는 토지일반사용, 지하·지상 공간 사용잔여지가치하락 감가보상, 매수수용 보상토지소유권 외의 권리재산권지구토지 외의재산권 보상내부대적손실보상비재산권주거용 건축물보상특례건축물 등 물건의 보상건축물, 공작물, 과수, 묘목, 입목, 농작물, 분묘권리 보상광업권, 어업권실비 변상적동산 이전비, 이사비, 공사비 사업폐지보상일실손실보상영업(농업), 산업(잠업)손실 보상휴직·실직보상최저보상액 보장, 재편입가산금, 이주대책(또는 이주정착금), 주거이전비이동비, 이어비지구외재산권토지, 건축물, 공작물, 권리(광업권·어업권) 비재산권일실손실소수 잔존자 보상기타 간접보상영업보상, 농업손실보상이주자택지, 생활대책용지, 협의양도인 택지, 대토 등
• 마. 그 밖의 법률에서 규정하고 있는 손실보상 「하천법」, 「도로법』, 「도시개발법」, 「도시정비법」, 「개발제한구역의 지정 및 관리에관한 특별조치법」, 「건축법」, 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률』, 「공항시설법』, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률』, 「기업도시개발 특별법』, 「농어촌도로 정비법』, 「댐건설 및 주변지역 지원 등에 관한 법률』, 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률』, 「사방사업법」, 「사회기반시설에 대한 민간투자법」, 「산업 입지 및 개발에 관한 법률』, 「산지관리법』, 「소하천 정비법』, 「습지보전법』, 「어장관리법』, 「어촌어항법』, 「연안관리법』, 「자연공원법, 「자연재해대책법』, 「자연환경보전법』, 「재난 및 안전관리기본법」, 「전기통신사업법」, 「전원개발 촉진법」, 「주택법』, 「중소기업 진흥에 관한 법률』, 「지하수법」, 「철도건설법」, 「철도안전법』, 「택지개발 촉진법』, 「토양환경 보전법」 등에 손실보상에 관한 규정이 있음
• ③ 당사자 및 권리의무 관계 등
• 가. 당사자
• 1) (사업시행자) 공익사업의 사업시행자로서, 취득 또는 사용의 측면에서는 권리자가되고, 손실보상의 측면에서는 의무자가 됨
• 2) (토지소유자) 공익사업의 시행에 수용(사용)되는 토지의 소유자로서 사업인정고시일 이전 또는 이후에 권리를 승계 취득한 자를 포함하는 토지의 소유자
• 3) (관계인) 가) 사업시행자가 취득하거나 사용할 토지에 지상권·지역권·전세권·저당권·사용대차 또는 임대차에 따른 권리 또는 그 밖의 토지에 관한 소유권 외의 권리를 가진 자나) 편입토지에 있는 물건에 관하여 소유권이나 그 밖의 권리를 가진 자 " 다만, 보상 계획공고일 이후에 새로운 권리를 취득한 자는 관계인에 포함되지 않음다) 관계인은 취득 또는 사용의 절차에 참가하여 자신의 권리를 보호받을 수 있는자이므로 사업시행자가 임의로 관계인을 배제할 수 없음
• - 만일, 사업시행자가 관계인에서 배제한 경우는 「토지보상법」 제30조에 따른 재결신청의 청구를 통하여 토지수용위원회에서 다룰 수 있음 1 유권해석 : 가처분권자는 「토지보상법」 상 관계인이 아니다.

[2003.09.20, 토관58342-1266]